Indulto Jones

Por unas cuestiones u otras el indulto siempre está de actualidad. Periódicamente, un gran caso colapsa las rotativas de los principales medios y copa todas las portadas. Como tantas veces, no se trata más que de la punta del iceberg. El escándalo pronto es desplazado por otro de mayor vigencia, pero el eco del debate aún resuena allí dónde acontecen las grandes tertulias: los bares.

El problema se presenta a la hora de abordar la cuestión con argumentos válidos, pues se trata de una institución de cuya configuración poco o nada se conoce. Apuesto a que a la mayoría de ustedes les parece totalmente arbitraria y quizás tengan razón, pero estoy seguro de que tampoco perdería mi dinero si me lo juego a que desconocen cuál es la regulación normativa de nuestro ordenamiento al respecto. Sea cual sea, me he propuesto averiguar su origen. Escuchar el pasado diciembre a José María del Nido, Jaume Matas y Ortega Cano solicitar públicamente su indulto antes siquiera de ser condenados o ingresar en prisión me produjo escalofríos. Me planteé la posibilidad de que viviésemos en un país que ofrece indultos a la carta y la necesidad de descartar tal pensamiento me llevó a escribir este artículo. Durante las próximas líneas intentaré desgranar el origen y la evolución seguida por esta institución a lo largo de la historia. El objetivo, intentar comprender el porqué de su configuración actual y convencerme de que su ejercicio y aplicación no es arbitraria. Deseo que mi esfuerzo sirva para aproximarles al fundamento de la controvertida figura o, al menos, pueda proporcionarles un somero conocimiento que destierre por fin al indulto de su lugar entre los grandes desconocidos.

El delito cometido se mantiene intacto, la ley lo castiga y su huella permanece inalterable…

En primer lugar, necesitaremos un concepto claro desde el que partir. El indulto, quizás para su sorpresa, no afecta en ningún momento a la consideración de la acción como ilícita. El delito cometido se mantiene intacto, la ley lo castiga y su huella permanece inalterable en ese expediente personal que llamamos de antecedentes penales. El indulto, por tanto, tiene memoria y no interfiere para nada en la norma penal que sanciona el acto, cuya vigencia no se discute ni cuestiona. En la práctica, la única consecuencia de esta figura jurídica afecta a la fase de aplicación de la sanción correspondiente, a la que elimina o mitiga en un caso concreto. No es más, por tanto, que una excepción puntual a la norma. Resaltemos, pues, por el momento estas dos notas configuradoras del indulto: excepcionalidad y caso concreto.

En nuestra Constitución actual apenas se encuentran referencias a esta polémica figura. Así, en el artículo 62 dedicado a enumerar las funciones del Rey se recoge en la letra i) la de «ejercer el derecho de gracia con arreglo a la ley, que no podrá autorizar indultos generales». De su letra se desprende con facilidad que nuestro ordenamiento sólo permite los indultos particulares y que encomienda su regulación al Parlamento a través de una ley especial. Bien con el término gracia o bien con prerrogativa, el texto de 1978 menciona el indulto en dos ocasiones más: mientras el artículo 87.3 lo excluye de aquellas materias para las que cabe la iniciativa legislativa popular, el 102.3 imposibilita su aplicación a favor de miembros del Gobierno.

Con estas escasas referencias, está claro que habrá que remontarse a los comienzos de nuestra historia constitucional para intentar comprender cuál ha sido el proceso seguido hasta llegar a la configuración actual. Las formas, el contenido y el alcance de esta graciosa facultad real han variado en el tiempo desde su creación en un momento difícil de determinar, aunque ya en el Fuero Real de 1254 Alfonso X preveía la posibilidad de que el Rey perdonase, a su merced, la pena de un reo.

La fundamentación de esta facultad descansaba en la concepción de la figura del monarca como cabeza del Estado y responsable último de su bienestar y seguridad

La primera parada de este tren será en Cádiz, en el año 1812. En una fórmula muy similar a la actual, el apartado 13º del artículo 171 recogía como principal facultad real la de indultar a los delincuentes con arreglo a las leyes. Sin embargo, la aparentemente sencilla redacción de su contenido no quiere decir que las Cortes no debatiesen sobre el mismo. Considerando el intercambio de opiniones entre los diputados, llama la atención el hecho de que hubiese unanimidad respecto a la conveniencia de preservar la institución y la necesidad de mantenerla bajo la esfera de decisión del Rey, donde siempre había residido desde sus orígenes hasta el Estatuto de Bayona de 1808. La fundamentación de esta facultad descansaba en la concepción de la figura del monarca como cabeza del Estado y responsable último de su bienestar y seguridad, motivo éste por el que todos los delitos que pudiesen poner estos valores en jaque se entendían dirigidos contra el propio monarca y su voluntad.

En el debate constituyente de Cádiz sobresalieron dos voces principales: Agustín de Argüelles Álvarez, por Asturias, y Vicente Tomás Traver Lloria, por Valencia. Ambos llevaron el peso del debate sobre la gracia de indultar y aunque de sus intervenciones podría parecer que sus posturas tenían diferentes puntos de partida ambos defendían la reforma integral del sistema judiciario criminal. Desde su punto de vista era inútil fijar las condiciones del indulto, cuyo fin último era evitar aquellos casos en los que los efectos de la ley criminal fueran no deseados, sin antes intentar evitar esos mismos efectos mediante la reforma de la propia ley. Es decir, determinar primero la regla general y luego la excepción y no viceversa. El indulto sólo debería ser el último recurso cuando la ley falla. La experiencia histórica advertía de que era difícil controlar los criterios utilizados para indultar y por eso la lógica era huir de la posible arbitrariedad que el indulto representaba.

Finalmente, las Cortes mantuvieron el artículo con su redacción original confiando en que una futura ley reglaría el ejercicio del indulto y tasaría aquellos casos en los que debía aplicarse. Sin embargo, aún verían los españoles varias constituciones más sin que la esperada ley se promulgase. Así, la Constitución de 1837 se limita a reproducir en su artículo 47.3º el artículo 171.13º de la Constitución de Cádiz, con la única salvedad de que se refiere a él como prerrogativa en vez de cómo facultad. Del mismo tenor sería, ocho años más tarde, el artículo 45.3º de la Constitución de 1845. Treinta y tres años después de Cádiz no se había vuelto a debatir en España la cuestión del indulto, materia que aún permanecía sin legislar.

La historia de la regulación del indulto en España […] bien podría resumirse en la famosa frase que Scott Fitzgerald escribió en su obra más conocida

La cosa cambió, o al menos amagó con hacerlo, en la tentativa constitucional de 1856. El Rey continuaba pudiendo indultar a los delincuentes con arreglo a las leyes, pero por primera vez se prohibían los indultos generales y se exigía la petición preceptiva de uno de los cuerpos colegisladores para poder indultar a un Ministro. Cuando se restauró la Carta Magna de 1845 se hizo con la novedad de que el artículo 9 de su Acta Adicional, de 15 de septiembre de 1856, introducía la necesidad del Rey de actuar bajo una ley especial que lo autorizase en aquellos casos en los que el perdón se concediese en forma de indulto general o amnistía. Sin embargo, menos de dos meses después, el 14 de noviembre, se promulgó un Real Decreto que derogaba el Acta Adicional dando vigencia nuevamente al texto originario de 1845, en lo que es un representativo ejemplo de la historia de la regulación del indulto en España y que bien podría resumirse en la famosa frase que Scott Fitzgerald escribió en su obra más conocida: «Y así vamos adelante, botes que reman contra la corriente, incesantemente arrastrados hacia el pasado».

Es tras la revolución Gloriosa cuando se produce el primer gran paso adelante. Citando textualmente dicha Constitución de 1869 en su precepto 73.6º, el Rey podrá «indultar a los delincuentes con arreglo a las leyes, salvo lo dispuesto relativamente a los Ministros», cuyo perdón debía ser solicitado por una de las Cámaras. En cuanto a las amnistías y los indultos especiales, también concedidos por el Rey, estos no serían posibles sin la previa promulgación de una ley especial habilitante.

Las novedades más significativas llegarían un año más tarde, cuando el fecha 18 de junio de 1870 se aprobó la Ley Provisional estableciendo reglas para el ejercicio de la gracia de indulto. Éste es el momento de que se rían o de que lloren si lo prefieren. Y lo es porque esta ley provisional que brevemente me dispongo a comentar es, agárrense, la que aún hoy rige, si bien en parte, la materia. El caso es que la ley conceptúa formalmente el indulto de un modo similar al actual recurso de revisión, que no es más que una instancia extraordinaria para casos que ya han agotado la vía judicial.

Es indiscutible que la principal característica del término gracia es la arbitrariedad

Aunque no se debatió sobre su conveniencia, sí se hizo sobre a quién debía atribuirse su dispensa. La tradición apuntaba al monarca, pero el hecho de que las condiciones se fijasen legalmente sin intervención del mismo parecía alejar la facultad de la esfera de la corona. Aunque este sistema parece más propicio para una efectiva separación de poderes, lo cierto es que había reticencias a reglar el ejercicio del indulto, pues la verdad es que es indiscutible que la principal característica del término gracia es la arbitrariedad. Restringiendo o limitando su ejercicio se desnaturaliza la facultad, que pasa a asemejarse a la administración de justicia por el poder judicial.

En cualquier caso, la ley de 1870 se caracteriza por limitar materialmente el ejercicio del indulto al señalar que su concesión no podrá en ningún caso perjudicar los derechos de una tercera persona y que deberá contar, para las condenas por delitos perseguidos a instancia de parte, con el previo perdón del ofendido. Esta ley será acogida también bajo su manto por la Constitución de 1876, que reproduce una vez más la fórmula con la que ya están ustedes familiarizados. Merece comentario expreso una nueva limitación a la facultad de indultar introducida en 1890, negando la posibilidad de ser indultados a los condenados por delitos electorales que no hubiesen cumplido al menos la mitad de sus penas personales y satisfecho la totalidad de las sanciones económicas y las costas.

Todo cambiaría con la llegada de la II República y la Constitución de 1931. Las amnistías, bajo la exclusiva decisión del Parlamento, quedaron reservadas para los asuntos políticos de interés general, mientras que los indultos generales fueron, por su parte, prohibidos. Sin embargo, sí que se debatió al respecto, considerando incluso otorgar un último de ellos con ocasión de la entrada en vigor de la Constitución. En general, las voces constituyentes eran contrarias a cualquier clase de indulto apoyándose en las novedades que se esperaban en la legislación penal, en figuras como la libertad condicional y, por qué no decirlo, en una inquebrantable fe en una ideología tan utópica como naïve. Juzguen ustedes mismos las palabras del diputado Luis Jiménez de Asúa: «El delincuente tiene derecho a la pena, porque la pena no la vamos a seguir considerando como una expiación, sino como un medio de corrección, de amparo y de tutela. Queremos que el Derecho penal sea como la educación y por eso en nuestra República no será necesaria la piedad para los delitos y para los delincuentes». Ahí tienen a lo que me refería, derecho a la pena.

El Presidente de la república podría indultar en los delitos de extrema gravedad, pero siempre bajo propuesta del Gobierno y previo informe del Tribunal Supremo

A pesar de manifestaciones como la anterior, los indultos particulares no se prohibieron, quedando reducidos, de acuerdo al segundo artículo del Código Penal, a los propuestos por razones de equidad. La titularidad de la, otrora, regia facultad recayó en el Tribunal Supremo, mientras que la legitimidad para su solicitud fue reservada al tribunal sancionador, el propio interesado, el fiscal y la Junta de Prisiones. Adicionalmente, el Presidente de la República podría indultar en los delitos de extrema gravedad, pero siempre bajo propuesta del Gobierno y previo informe del Tribunal Supremo. El motivo que propició esta excepción no fue otro que el desconocimiento y la incertidumbre a la hora de aprobar la Constitución sobre si la pena de muerte seguiría en vigor en esta nueva etapa.

Avanzada ya la Guerra Civil, el 22 de abril de 1938 se reinstauró la vigencia de la ley de 1870 y con ella se devolvió la gracia de indultar al Jefe del Estado. Entre las modificaciones que se le realizaron a la ley está la exclusión de la necesidad que establecía su artículo 13 de informe previo del Consejo de Estado. Evidentemente, no hubo debate ni nuevos cambios relativos al indulto hasta 1978.

Coincidirán conmigo en que las especiales circunstancias sociales y políticas de España durante la transición imponían prioridades mayores que las del indulto. Nada se habló al respecto. El contenido definitivo se lo adelanté hace ya muchos párrafos. En el Anteproyecto se decía que correspondería al Rey ejercer el derecho de gracia con arreglo a la ley. El Grupo Mixto, a través de la enmienda 503, propuso una judicialización de los indultos en un formato similar al de la II República. Como resultado, únicamente se resolvió añadir la prohibición de los indultos generales.

Las auténticas novedades llegarían diez años más tarde al aprovechar el parlamento la reforma de la ley del indulto. El CDS propuso una reforma procedimental con el objetivo de agilizar la tramitación de los indultos solicitados ante la acumulación de peticiones, dando lugar a una tramitación preferente cuando los informes del Ministerio Fiscal, centro penitenciario y perjudicado no se opusieran a la propuesta del Tribunal. Esta reforma, cuyo alcance no terminó aquí, fue aprobada en Comisión – no en Pleno – por la vía del artículo 75.2 de la Constitución.

Por si no se han percatado de la trascendencia, les diré que un Real Decreto es dictado unilateralmente por el Gobierno […] sin más requisitos ni limitaciones que estar habilitado para ello

Lo que merece comentario aparte por sus demoledores – aunque inadvertidos entonces – efectos fue la enmienda número 6 al artículo 30 promovida por el Grupo Socialista. Escudados en la búsqueda de una «adaptación terminológica», se sustituyeron las palabras «gaceta» por «Boletín Oficial del Estado» y «Decreto motivado y acordado en Consejo de Ministros» por «Real Decreto». Por si no se han percatado de la trascendencia, les diré que un Real Decreto es dictado unilateralmente por el Gobierno (Consejo de Ministros) sin más requisitos ni limitaciones que estar habilitado para ello. Y esta ley lo hace. Presten atención a las palabras y verán que es en este momento en el que deja de ser necesario motivar los indultos, devolviéndonos a una regulación a la altura de los orígenes de esta gracia. De nuevo El Gran Gatsby. En todo caso, yo opino que si la modificación se amparó en una «adaptación terminológica» y se limitó a sustituir palabras deberían interpretarse los preceptos de acuerdo al sentido que tenían en un principio. Lo veo tan claro que no creo que hacerlo llegase a ser siquiera una auténtica interpretación teleológica, pero tampoco parece ser algo que interese realmente a nuestros políticos.

Así es, a grandes rasgos, el indulto en España. Al menos, así es como se lo he contado. Si me permiten la licencia de opinar, soy de los que están convencidos de su conveniencia. Me explico: es de justicia habilitar un mecanismo que nos permita evitar los errores de nuestro Ordenamiento. No es difícil imaginar, por ejemplo, condenas menores cuya ejecutoria se retrasa durante años. Sucede con frecuencia. O penas desproporcionadas a la entidad del delito. Además, si nos detenemos a observar la legitimación punitiva del Estado descubriremos que ésta reside en la reinserción social. Dicho con otras palabras, si el objetivo social ha sido satisfecho, el exceso de condena carece de fundamento. También por ahí van los tiros de la libertad condicional.

En cualquier caso, lo que España necesita es encontrar una fórmula adaptada a los tiempos modernos y dejar atrás definitivamente una regulación propia de hace dos siglos y con origen en una tradición que se pierde en el tiempo. Si en 1988 hubo que reformar la ley por la acumulación de expedientes de indultos, quizás lo oportuno hubiese sido plantearse la reforma penal y no la forma de ensanchar el embudo, pues no deben perderse de vista las dos notas características que definían la institución: excepcionalidad y caso concreto. Durante la tramitación de la esta reforma ya advirtió el Partido Liberal que el hecho de que la decisión final recaiga sobre el gobierno cuestiona la efectiva división de poderes en detrimento del poder judicial. Pero no considero menos peligroso judicializar el indulto y terminar por convertirlo en una nueva instancia procesal. Quién sabe, puede que éste sea el momento de volver la vista hacia los siempre olvidados principios generales del derecho.

Los datos claman por un nuevo modelo. Y espejos no nos faltan

Lo que está claro es que hay que cambiar el modelo, máxime si consideramos que el artículo 32 de la ley vigente habla sobre la pena de muerte, superada en España desde 1975. Demasiado ilustrativo me parece. Aunque cuantitativamente el mayor número de indultos recae sobre los delitos contra la salud pública (también el número de condenas es mayor y sus penas son de las más duras del Código), debería sonrojarnos el hecho de que proporcionalmente los delitos situados a la cabeza de los indultos concedidos sean los cometidos por funcionarios, los que atentan contra el medio ambiente, la prevaricación y la malversación. Indultos políticos. Los datos claman por un nuevo modelo. Y espejos no nos faltan. Por ejemplo, en el Reino Unido es la Reina quien decide sobre su concesión, existiendo una comisión judicial de evaluación de casos penales – cuyos miembros son nombrados por la Reina a  propuesta del Primer Ministro – que se encarga de informar al Secretario de Estado sobre la idoneidad de remitir los expedientes al monarca. Para la concesión de estos indultos se atiende a los intereses marcados por políticas encaminadas a conseguir objetivos concretos. Los británicos, al igual que los canadienses, se benefician de un programa que facilita el borrado de antecedentes penales cuando no se ha reincidido después de haber cometido algún delito menor durante la juventud. Cinco años o diez años sin transgredir la ley, dependiendo del delito cometido, son suficientes para no arrastrar durante toda la vida lo que pudo haber sido un error de juventud. En Estados Unidos indulta el Presidente asesorado por una Comisión. El conocido como Pardon Attorney está reservado para casos en los que se ha cumplido la mayor parte de la condena y se ha acreditado capacidad suficiente para llevar una vida responsable en sociedad. Estos indultos sólo pueden concederse para delitos recogidos en la ley federal americana. Francia, Italia, Alemania, … con condicionantes o sin ellos, en forma de perdón total, conmutación de pena, remisión, condonación de multa o recurriendo al socorrido sistema de supuestos tasados, en cada país existe un procedimiento específico y rigen unas particularidades tales que exigirían un nuevo artículo. Y a España le urge encontrar las suyas.

Para terminar, les contaré una pequeña anécdota relacionada. En las próximas semanas se concederán un buen número de indultos con ocasión de la Semana Santa. Aunque se trata de una antigua tradición de los reinos católicos y cuya práctica en España se conoce desde tiempos de los godos, las Hermandades penitenciales que los solicitan siguen el procedimiento normativamente establecido: algunas peticiones prosperan y otras no, no tienen privilegios. Menos una Cofradía. Probablemente la mayoría de ustedes desconozcan que la malagueña Hermandad de Jesús el Rico debe – y digo debe – poner en libertad «a un penado condenado por delito de sangre durante su desfile procesional de la noche de Jueves Santo (hoy Miércoles Santo), al pasar sus Sagrados Titulares por la puerta de la prisión de Málaga, situada en la plaza de las Cuatro Calles (actualmente Plaza de la Constitución)». El origen está en una pragmática de Carlos III mediado el siglo XVIII: corría la Semana Santa del año 1759 y como consecuencia de un prolongado período de penurias la ciudad de Málaga sufría una terrible epidemia de peste. Los reclusos de la cárcel malagueña pidieron permiso para sacar en procesión la imagen de un Nazareno que se veneraba en un convento cercano, pero la autoridad competente se lo denegó. Los presos se amotinaron pacíficamente, tomaron la imagen de Jesús el Rico y lo llevaron en triunfo por las zonas más afectadas de la ciudad. Todos sin excepción regresaron a la prisión y la peste remitió inmediatamente. El corregidor de Málaga puso los hechos en conocimiento de Carlos III y el resto enlaza con el planteamiento de esta historia. Espero que hayan podido añadir algo a lo que sabían hace unos minutos. Y ahora disfruten de la primavera, que es curiosamente estación de libertad.